5.3 Право загального і право спеціального природокористування
Необхідність розмежування права загального і спеціального природокористування пов'язана з тим, що в процесі спеціального природокористування природні ресурси піддаються значно більшому тиску, навантаженню, а їх використання суттєво перевищує за обсягами таке, що має місце при загальному природокористуванні. Одночасно створюється більша загроза заподіяння шкоди довкіллю, а через нього — стану здоров'я населення та збереженню всього біологічного и ландшафтного різноманіття. Тому в праві України зроблено спробу виробити механізми правової регламентації права спеціального природокористування, його відмежування від права загального природокористування.
До початку 1990-х років всяке використання природних ресурсів у нашій країні було безплатним, а природокористування, яке ми сьогогодні називаємо загальним, практично не піддавалося правовій регламентації. Усе це виходило з концепції невичерпності природних багатств і створювало умови для їх нищівної експлуатації.
Уперше поділ права природокористування на загальне і спеціальне був здійснсний у Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 38). Цим Законом було встановлено загальні ознаки відповідних видів природокористування, притаманні праву користування всіма природними ресурсами, і визначено правові особливості здійснення цього права.
Право загального природокористування гарантується всім громадянам для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) безплатно, без закріплення цих ресурсів за окремими особами, надання відповідних дозволів, зa винятком обмежень, передбачених законодавством України.
У порядку спеціального використання природних ресурсів громаіянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.
Відповідний поділ природокористування на загальне та спеціальне міститься сьогодні й у більшості природоресурсних актів законодавства України. Так, здійснення використання вод у порядку загального і спеціального природокористування регламентується статтями 46—50 ВК України. Порядок використання лісових ресурсів у порядку загального і спеціального природокористування встановлений сгаттями 65—69 та іншими ЛК України. Поділ права користування об'єктами тваринного світу на загальне і спеціальне здійснений також Законом «Про тваринний світ» (статті 10, 16—18, 27), а можливість здійснення використання природних рослинних ресурсів у порядку загального та спеціального природокористування визначена Законом «Про рослинний світ» (статті 8—13).
Право загального природокористування є загальнодоступним, тобто гарантується всім фізичним особам, причому не лише громадянам України, а всім особам, які перебувають на її території, незважаючи на правові підстави такого перебування. Для суб'єктів загального використання природних ресурсів законодавство не встановлює вікових обмежень. Його метою є задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, культурно-освітніх, матеріальних тощо). Воно здійснюється безплатно, без закріплення природних об'єктів за окремими особами і без надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України.
Відповідно до ст. 47 ВК України загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення таких потреб, як купания, плавания на човнах, любительське та спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водойм без застосування споруд і технічних пристроїв і з криниць.
Право загального лісокористування регулюється ст. 66 ЛК України, відповідно до якої громадяни (точніше було б сказати «особи») мають право в лісах державної та комунальної власності, а також за згодою власника в лісах приватної власності вільно перебувати, безоплатно без видачі спеціального дозволу збирати для власного споживання дикорослі трав'яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби тощо, крім випадків, передбачених Кодексом та іншими законодавчими актами України.
Лісовим кодексом України встановлено, що органами виконавчої влади за поданням спеціально уповноваженого органу з питань лісового господарства АРК, територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, погодженим з органами охорони навколишнього природного середовища, встановлюються максимальні норми безоплатного збору дикорослих трав'яних рослин, квітів, ягід, горіхів, грибів тощо. Це положення нової редакції Кодексу допоможе зняти неоднозначність в тлумаченні правової конструкції «для власного споживання», що існувала в попередній редакції ЛК України.
Важливою новацією є також норма ч. 3 ст. 66 Кодексу, відповідно до якої під час здійснення загального використання лісових ресурсів громадяни зобов'язуються виконувати вимоги пожежної безпеки в лісах, користуватися лісовими ресурсами способами і в обсягах, що не завдають шкоди відтворенню цих ресурсів і не погіршують санітарного стану лісів.
Загальне використання об'єктів тваринного світу регламентується Законом України «Про тваринний світ» та іншими актами законодавства України. Згідно зі ст. 16 Закону передбачаються такі види загального використання об'єктів тваринного світу:
а) любительське та спортивне рибальство у водних об'єктах загального користування в межах встановлених законодавством обсягів безоплатного вилову);
б) використання корисних властивостей життєдіяльності тварин — природних санітарів середовища, запилювачів рослин тощо;
в) використання об'єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях, не заборонених законом.
Особливості загального використання природних рослинних ресурсів передбачені ст. 9 Закону України «Про рослинний світ». У порядку загального використання громадяни можуть збирати лікарську і технічну сировину, квіти, ягоди, плоди, гриби та інші харчові продукти для задоволення власних потреб, а також використовувати ці ресурси в рекреаційних, оздоровчих, культурно-освітніх та виховних цілях. Правила загального використання природних рослинних ресурсів затверджуються центральним органом виконавчої клади у галузі охорони навколишнього природного середовища.
Законодавство України містить вичерпний перелік видів природокористувань, які можуть здійснюватися на засадах загального. Одночасно відповідно до ст. 38 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» законодавством можуть передбачатись обмеження права загального природокористування. Такі обмеження, як правило, регулюються природоресурсним (водним, лісовим, фауністичним, флористичним та ін.) законодавством і стосуються умов загального природокористування, їх строків чи територіальних меж. Зробимо короткий огляд обмежень, які накладаються законодавством України на загальне використання природних ресурсів.
Водне законодавство передбачає два випадки обмежень права загального водокористування: 1) з метою охорони життя і здоров'я громадян та навколишнього природного середовища; 2) на водних об'єктах, переданих в оренду. Механізм обмеження права загального водокористування з метою охорони життя і здоров'я громадян такий: відповідне питания може бути ініційоване державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства, санітарного нагляду чи іншими спеціально уповноваженими контрольними органами, які готують подання до районної (міської) ради. На підставі цього подання відповідна місцева рада приймає рішення про обмеження права загального природокористування водними об'єктами на своїй території. При цьому визначаються місця, де забороняється купання, плавання на човнах, забір води тощо. Водний кодекс України передбачає обов'язок місцевих рад інформувати населення про своє рішення щодо обмеження загального водокористування через засоби масової інформації.
Особливий обмежувальний режим загального водокористування на водних об'єктах, що передані в оренду, може бути встановлений первинним водокористувачем за погодженням з органом, який видав водний об'єкт в оренду. На первинному водокористувачеві в цьому випадку лежить і обов'язок інформування населення щодо такого режиму (аж до заборони загального водокористування на водному об'єкті, наданому в оренду). Якщо первинним природокористувачем або місцевою радою не встановлено спеціальних обмежувальних правил, загальне природокористування на орендованому об'єкті визнається дозволеним без обмежень (ст. 47 Кодексу).
Загальне лісокористування може бути обмежене в кількох випадках. Перша група обмежень загального лісокористування стосується лісів приватної власності. Такі обмеження вперше були встановлені Лісовим кодексом в редакції від 8 лютого 2006 року. Для здійснення права загального використання лісових ресурсів у приватних лісах сьогодні необхідно отримати згоду власника. При цьому Кодекс не містить уточнень, в якій формі така згода має бути отримана. Навряд чи при цьому законодавець мав на увазі окремий спеціальний дозвіл, за яким у кожному випадку має звертатись особа, яка, наприклад, хоче зібрати в лісі трохи грибів або ягід для власного споживання. Найбільш прийнятною формою відповідного дозволу нам вбачається договір, що укладається власником лісу з органом місцевого самоврядування стосовно режиму загального лісокористування на території належного йому лісу і обмежень, які на таке користування накладаються.
Друга група обмежень загального використання лісових ресурсів встановлюється законодавством України для територій та об'єктів природно-заповідного фонду та деяких інших категорій природних територій, що особливо охороняються. Обмеження права загального лісокористування можуть накладатися: а) за способами природокористувань (наприклад, «способами, що спричиняють шкоду відтворенню природних ресурсів»), за видами (наприклад, заборона випасання худоби, полювання, рибальства тощо), за строками (в певний період року, в період гніздування птахів, у нічний час тощо). Відповідні обмеження передбачені Законом України «Про природно-заповідний фонд України» і в першу чергу стосуються територій природних заповідників, заповідних зон біосферних заповідників, заказників, ботанічних садів, дендрологічних і зоологічних парків і парків-пам'яток садово-паркового мистецтва. Спеціальні обмеження загального лісокористування на конкретних територіях і об'єктах природно-заповідного фонду можуть встановлюватися також положеннями про конкретні території чи об'єкти природно-заповідногофондуду.
Загальне використання об'єктів тваринного світу здійснюється з такими обмеженнями:
1) забороняється вилучення об'єктів тваринного світу з природного середовища (за винятком любительського та спортивного рибальства у водних об'єктах загального користування);
2) забороняється знищення тварин, руйнування їхнього житла та інших споруд (нір, хаток, лігв, гнізд, мурашників, бобрових загат тощо), порушення середовища існування тварин і погіршення умов їх розмноження.
Законодавство про рослинний світ також містить кілька обмежень та заборон, що поширюються на загальне використання рослиннихр ресурсів. Так, забороняється: збирання в порядку загального використання дикорослих рослин, віднесених до переліку наркотиковмісних, їх плодів, насіння, післяжнивних залишків, відходів сировини тощо; торгівля лікарськими і декоративними видами рослин та їх частинами (корені, стебла, плоди тощо), зібраними в порядку загального використання природних рослинних ресурсів.
Обмежується: загальне використання природних рослинних рссурсів у разі їх виснаження, різкого зменшення популяційної та ценотичної різноманітності тощо. Механізм обмежень аналогічний тому, що встановлений для обмеження права загального водокористання у випадках загрози здоров'ю чи стану навколишнього природного середовища. Таке обмеження накладається Радою міністрів АРК, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі охорони навколишнього природного середовища чи іншими спеціально уповноваженими центральними органами виконавчої влади відповідно до їх компетенції.
Отже, такими є види загального використання природних ресурсів, які на сьогодні передбачені законодавством України, а також обмеження, що можуть бути накладені на режим загального природокористування. В усіх інших (крім зазначених) випадках використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку спеціального природокористування.
Право спеціального використання природних ресурсів надається законодавством громадянам, підприємствам, установам і організаціям шляхом надання у володіння, користування або оренду природних ресурсів на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, — на пільгових умовах (ч. 3 ст. 38 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»).
Спеціальне використання природних ресурсів можна здійснювати не лише на ділянках, наданих у користування, а й на ділянках, що належать особам на праві власності. Наприклад, здійснення полювання на земельних ділянках, що належать юридичній чи фізичній особі на праві власності, але входять до складу мисливських угідь, є видом спеціального використання об'єктів тваринного світу і вимагає плати та здійснення всіх необхідних юридичних актів.
На відміну від права загального природокористування правом спеціального природокористування наділяється спеціальний суб'єкт. Особливості його правосуб'єктності визначаються законодавством України. Ним може бути як юридична особа (підприємство, установа, організація), так і фізична особа (в тому числі приватний підприємець). Для здійснення права спеціального природокористування для фізичної особи вимагається досягнення певного віку (як правило, 18 років — віку повної цивільної дієздатності, якщо інше не встановлено законом). Правовою передумовою надання відповідного права юридичній особі або приватному підприємцю є акт державної реєстрації суб'єкта підприємництва (у певних випадках — закріплення в статуті юридичної особи або в реєстраційному свідоцтві певного виду діяльності, що потребує спеціального використання природних ресурсів). Для здійснення права полювання необхідно попередньо отримати правовий статус мисливця, тобто отримати мисливський квиток. А для набуття права спеціального лісокористування (наприклад, права заготівлі деревини), а також для більшості видів спеціального використання надр слід попередньо отримати в користування земельну ділянку та належним чином оформити таке надання (державний акт, договір тощо). Інколи для отримання права на спеціальне природокористування спеціальна правосуб'єктність не вимагається. Так, лісовий квиток на право збирання в лісі квітів, лікарської сировини чи інших дикорослих лісових рослин може придбати будь-який громадянин, навіть якщо він не є суб'єктом підприємницької діяльності.
Важливою ознакою права спеціального природокористування є мета, з якою воно здійснюється. За загальним правилом у процесі спеціального природокористування природні ресурси використовуються в обсягах, що перевищують потреби особистого споживання, така діяльність розрахована на комерціалізацію її результатів й отримання від неї прибутку.
Правовою підставою здійснення права спеціального природокористування є спеціальний дозвіл на використання конкретних природних ресурсів у межах затверджених лімітів, що видається компетентним державним органом (органами Мінприроди, Держгірпромнагляду, Укрдержрибгоспу, Держкомлісгоспу та ін.), органами місцевого самоврядування (щодо природних ресурсів місцевого значения) або власником (користувачем) природного ресурсу (зокрема, користувачами мисливських угідь). Формою такого дозволу найчастіше є ліцензія, але існують і інші модифікації відповідних правових актів: відстрільна картка (на право полювання), лісорубний квиток, ордер або лісовий квиток (на право лісокористування), інші види дозволів. Положення про порядок видачі дозволів на спеціальне використання природних ресурсів було затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 p. № 459 (з наступними змінами).
Спеціальне природокористування здійснюється на платній основі. Практично за всі види спеціального використання природних ресурсів стягується відповідна плата (збори), розміри і порядок стягнення якої визначаються Кабінетом Міністрів України.
Надання права спеціального природокористування супроводжується встановленням територіальних меж використання певного природного ресурсу (об'єкта) чи його частини. Це може бути пряме закріплення природного ресурсу за конкретним суб'єктом (відокремлене природокористування), що оформлюється шляхом надання в користування земельної ділянки лісового фонду (для заготівлі деревини), гірничого відводу (для геологорозвідувальних робіт, добування корисних копалин чи іншого спеціального надрокористування), ділянки водного фонду (наприклад, для риборозведення). У випадку невідокремленого специального природокористування встановлюються лише територіальні обмеження на здійснення відповідного нрава (наприклад, здійснення права полювання в межах певного мисливського угіддя чи збирання дикорослої лісової рослинності в межах певної ділянки лісового фонду).
Однією з важливих ознак права специального природокористування є його здійснення переважно з використанням технічних пристроїв або споруд. Такі пристрої (споруди), як правило, не використовуються в процеci загального використання, що визначає порівняльні масштаби впливів на природні ресурси в одному і другому випадку. Виняток — використання технічних пристроїв при заборі води з криниць в порядку загального водокористування.
Не містить поділу на загальне і спеціальне природокористування земельне, гірниче та атмосфероохоронне законодавство. Зокрема, користування надрами, на наш погляд, не може здійснюватися в порядку загального природокористування. Правда, інколи в літературі до права загального використання надр відносять право землевласників і землекористувачів на видобування в межах наданих їм земельних ділянок корисних копалин місцевого значения, торфу і прісних підземних вод до певної глибини залягання (ст. 23 Кодексу України про надра, статті 90 «г» та 95 «в» ЗК України). Хоча таке добування не потребує отримання спеціальних дозволів (ліцензій) та гірничого відводу, воно не може бути визнане таким, що здійснюється в порядку загального природокористування, оскільки реалізація цього права обмежена за суб'єктним складом (тільки землевласники чи землекористувачі) і за територіальною ознакою (в межах наданих їм земельних ділянок).
Користування земельними ресурсами також у більшості випадків можливе лише на умовах спепіального використання. 3 певною мірою умовності можна стверджувати, що наближаються до статусу природних ресурсів загального користування землі житлової та громадської забудови, до яких відповідно до ст. 38 ЗК України належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування. Такі землі використовуються відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документации плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови. Однак розміщена на відповідних землях житлово-комунальна інфраструктура призначена для обслуговування в першу чергу населения відповідних мікрорайонів і навряд чи може розглядатись як загальнодоступна в повному розумінні. Ще ближчим до права загального використання природних ресурсів є землекористування на деяких категоріях земель загального користування населених пунктів: майданах, вулицях, проїздах, шляхах, набережних, пляжах, парках, скверах, бульварах тощо. Це землі комунальної власності, які відповідно до ст. 83 ЗК України належать відповідним теригоріальним громадам. Однак виходячи з букви закону можна зробити висновок, що ці землі законодавцем прямо не віднесені до природних ресурсів загального користування.
Відсутність у законодавстві поділу права використання атмосферного повітря на загальне та спеціальне можна пояснити тим, що не підлягає правовій регламентації загальне право кожного використовувати атмосферне повітря для забезпечення життєдіяльності людського організму. 3 іншого боку, до цього часу не напрацьовані правові критерії використання атмосферного повітря як сировини основного виробничого призначення, що застосовується втехнологічних процесах деяких виробництв (наприклад, у теплових електростанціях).Порівняльна характеристика ознак загального і спеціального природокористування.
Таблиця 1
Ознака
Право загального природокористування
Право снєціального природокорисгуванни
суб’єкт
всі без винятку громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території україни
спеціальний (як правило господарюючий) суб’єкт (фізична чи юридична особа), що використовує природні ресурси в процесі виробничої та іншої господарської діяльності
мета
задоволення життєво необхідних потреб
як правило, отримання прибутку
платність
здійснюється безплатно
здійснюється за плату
правові підстави виникнення права
закон
спеціальні дозволи (ліцензії), що видаються компетентними державними органами, власниками (користувачами) природних об’єктів чи інші юридичні акти
закріплення гериторіальних меж природокористування
не закріплюються
закріплюються (у відокремлене природокористування - надаються)
використання технічних пристрооїв чи споруд у процесі природокористування
як правило, не використовуються
як правило, використовуються
Особливості спеціального використання кожного природного ресурсу будуть розглянуті в Особливій частині цього підручника.